【N專題】地震喚醒居安意識 增加輔導機制推動危老重建

【記者/石睿涵、朱英鳳、邱禹綺  首圖/台北市危老重建推動師協會提供】

台東大地震喚醒社會居家安全意識,也使《危老條例》推動困難問題受再度受重視,然而土地價值及容積獎勵等原因影響建商與地主投資意願,更導致許多地區推動危老時遇阻,且成功申請重建的民眾也可能面臨審核逾期無法開工的窘境,除增加建築物倒塌風險,也可能對民眾生命安全造成威脅。因此政府不斷調整《危老條例》審核流程,同時設立輔導機制,協助民眾釐清危老計畫之規範。

地震使《危老條例》浮出檯面 台灣逾440萬棟房屋待翻新

9月18日下午2時44分發生全台有感強震,多處道路土石崩落或坍方因此暫時封閉管制,位於震央的台東池上芮氏規模更達6.8,鄰近的花蓮縣也傳出災情,玉里鎮一處三層樓超商倒塌,導致4人受困。此次地震也使房屋結構安全與《都市危險及老舊建築物加速重建條例》(下稱《危老條例》)推動困難等相關議題浮出水面。

根據內政部統計,台灣屋齡高於30年的老舊房屋超過440萬棟,加上地處環太平洋地震帶,地震活動頻繁。為因應災害問題,政府於2017年5月10日公布《危老條例》,加速重建危老建築以保障民眾安全。此次災害釀成建築倒塌也喚醒民眾的居家安全意識,儘管現今建築法規較1999年的921大地震前完善,台灣仍有許多危老房屋需藉由重建計畫翻新。

01大理街說明會台北市危老重建協會實地勘察。(圖片:台北市危老重建推動師協會)

危老一詞各代表危險與老舊,「危」表示經建築主管機關評估房屋結構安全後,未達耐震係數的最低標準;「老」的定義則為,房屋耐震度未達結構技師評估的最低標準,且不再適合結構補強的30年以上房屋。依《危老條例》規定,房屋位於都市計畫區內,不屬於歷史古蹟,並同時符合危險或老舊定義的合法房屋,即可申請危老重建。

《危老條例》至今已上路五年,原是為幫助民眾重建安全家園,卻因建築業者安全觀念錯誤,導致危老重建推動困難。建築安全履歷協會理事長戴雲發舉例,921大地震後,北部因多數建築物無受損,建商便認為原有建築結構不存在安全隱患,不再精進或改良建築技術,以至現今仍存20年前的建築技法;戴雲發更強調,若未來北部地區發生五級以上強震,許多建築可能因此倒塌。

民眾缺乏安全觀念 重建計畫倍受阻礙

然而,戴雲發表示,不僅建商存在安全觀念的問題,民眾也認為房屋經歷過921大地震卻未倒塌等同於安全建築,反映出居民缺乏安全觀念,更導致危老重建計畫被消極看待。台北市危老重建協會理事長駱璋玲認為,《危老條例》推動困難可能直接造成民眾的重大生命傷亡,天災除了使房屋倒塌,政府還須投入後續救災與補償,耗費龐大的醫療能源。

大眾缺乏建築安全觀念,影響危老重建計畫的推廣與執行,許多民眾未藉由《危老條例》改善房屋老舊問題,保留早已不合格的建築結構,造成居住安全疑慮。對此,中正大學法學院院長謝哲勝表示,地主和建商受土地價值影響,而危老重建議題也間接成為地主與建商間的利益糾葛。

《危老條例》重建房屋 容積獎勵成利益考量

政府訂定《危老條例》為重建存有安全疑慮的危險建築,然而此條例自2017年起實施以來,地主、建商與民眾間依然存在利益考量造成《危老條例》推動卡關。此外,就算危老重建送審,在時長不受任何法條規範的情況下,民眾常因政府行政效率不佳,面臨審核時程冗長的困境。

03戴雲發 攝影_朱英鳳戴雲發說明,台灣許多房屋現今仍保存20年前的建築技法。(攝影:朱英鳳)

由於40年前的危老建築無法應付一定程度的地震強度,但依《危老條例》規定,需百分之百的土地及建物所有權人同意,才得以重建房屋,難以強制要求所有人同意重建。因此,政府透過《危老條例》提供危老房屋租稅優惠及增建房屋可用坪數,以提高重建意願。當房屋條件到達《危老條例》重建門檻時,民眾可自行申請危老重建計畫,並依照比例增建房屋可用坪數,透過重建後增加的坪數賺取房價獲得利潤,即為容積獎勵。

在台灣,各地房屋營建成本差異不大,但由於各縣市房屋價差高,使建商在各地區賺到的利潤有所不同。謝哲勝表示,在政府提供給各地民眾相同容積獎勵的情況下,六都地區因每坪房價較高,建商可分得的利潤較多,影響建商在各縣市的投資意願,導致非六都地區在推動危老重建計畫時受阻。除了土地價值較低,使建商無利可圖,地主也期望房屋建好的同時能分得更高利潤,又擔心建商偷工減料從中賺取利益,因此地主與建商意見難以整合也是危老推動困難的原因之一。

即便政府透過容積獎勵鼓勵民眾積極參與重建,民眾卻因拿不回原房屋坪數大小,遲遲不願申請危老重建。戴雲發說明,前台北市長郝龍斌於2012年時提出老舊公寓「一坪換一坪」的計畫,例如地主期待原100坪的房屋,在改建後也能換回100坪的房屋大小,但政府為規劃更好的都市環境,遵守建蔽率(建築面積佔地基面積之比例)的限制,使得此計畫難以達成,造成民眾誤以為建商牟取暴利。

程序繁複、民眾認知度不足 成審核冗長主因

此外,民眾對危老重建申請的認知度不足,以彰化為例,據《危老重建計劃受理及核准案件統計》,彰化縣為全台危老重件核准通過比例倒數第二的縣市。彰化縣議員曹嘉豪認為,主因為民眾沒有政府專業性的評估或質詢單位協助辦理,持非都市計畫區內的房屋,或沒有合法文件的建築物申請,進而造成危老核准比例較低的情形。

04戴雲發 攝影_朱英鳳
戴雲發說,因「一坪換一坪」政策,導致民眾誤以為建商牟取暴利。(攝影:朱英鳳)

儘管民眾申請符合危老標準的房屋,但礙於現行法中無任何針對審核逾期制定的法規,可能使民眾面臨審核時程冗長的困境。曾有在萬華區大理街的屋主於申請危老重建時,為取得文化部的非古蹟證明,來回補件與審核就耗費近二個月的時間,加上行政效率緩慢,無法立即取得危老耐震的初評報告,後續還須經都更處、施工科等部門多關審核,才能進行下一步驟,導致案件延宕。駱璋玲認為,政府無明確法定期限,也沒有行政審核的法定流程,無法釐清是何步驟延宕,難以歸咎責任。

危老房屋審核時程冗長的情形,除程序繁複外,人力不足也是一大缺失,尤其在2018年至2020年最為嚴重。台北市建築管理工程處(下稱建管處)建照科股長李御嘉說明,建管處建照科曾在兩年內期間替換近半數的承辦人員,新進人員尚未訓練,資深員工便陸續離職,導致整體部門根基不穩固。

另一方面,政府為鼓勵民眾盡快申請,訂定每年5月為危老重建獎勵遞減時間,因此許多民眾搶在四、五月申請危老重建計畫。李御嘉提及,曾達月均上百件的申請案,人手不足加上審查時間僅二個月,才導致審查逾期。

民眾將政府提供的容積獎勵制度視為重建房屋的利益條件,建商也透過出售獲得的補助坪數賺取利潤,因此土地價值影響建商在非六都地區的投資意願,且加上政府行政效率緩慢使審核延遲等原因,導致民眾可能面臨無法取得建照而延遲開工的問題,房屋倒塌的風險也隨之上升,因此政府建立輔導機制,加強民眾危老重建觀念,解決審核逾期的困境。

05 審核流程 圖片來源建管處提供

危老房屋審核時程冗長,導致危老申請逾期。(圖片:建築管理工程處)

台灣30年以上老屋佔比近五成,因此政府為了提升民眾對危老計畫的概念,以及改善審核過程緩慢問題,除了申請資金建立輔導團機制,協助人民申請該政策之外,建管處建照科也逐步調整核准流程,並提供多元管道給予人民尋求幫助,同時也提升合理薪資,解決人員缺乏困境,期望得以改善現況。

提升民眾政策概念 加強執法員、承辦商專業知識

針對《危老條例》政策上路後,民眾仍對此觀念不熟悉,因而衍生出人民申請卻不符規範等問題。曹嘉豪以彰化縣為例,縣政府向營建署申請約370萬經費建立輔導團,協助民眾申請危老重建,給予評估及解答,也讓不動產業者和民眾一同參與,期望增加人民對危老計畫推動有所認識。曹嘉豪也表示,比起增修法律條文,更希望承辦人員加強背景知識,提升專業度,並藉由經驗分享給所有執法人員與承辦建商,讓社會能更加明確並掌握《危老條例》的動向及主軸。

除了民眾對危老政策推動有所疑惑,也需解決審核過程冗長及人員缺乏困境,台北市建管處於2021年5月提出「策進作為1.0」措施,簡化審核及會同辦理流程、彙整缺失後統一修正,並提高專業人員的合理薪資,避免人才流失,以及自審、委託公會審查雙軌制,借重專業團體之能力提升審核品質。2021年8月則提出「策進作為2.0」措施,加強內控案件追蹤、處級長官協助輔導,提供民眾多元管道尋求協助。李御嘉表示,過程中不斷修正先前審核流程,期盼逐年加速核准時程。

核准流程逐步調整 建管處:分軌核准併同核發

即便已加速核准過程,但由於《危老條例》需經由多關審核,李御嘉表示,台北市建管處建照科將舊制的審核流程,改為「分軌審准,併同核發」,意指當上層審核時,其他部門也會同時辦理,二者皆通過後便會核准發文,此流程相較舊制更快速順暢,改善過往審核時程冗長問題。

06 大理街說明會 圖片來源自臺北市危老重建推動協會危老推動師協會舉辦說明會,期盼導正錯誤觀念。(圖片:台北市危老重建推動師協會)

而政府在推動危老重建方案時,謝哲勝說明,建議參考《都市更新條例》擬定相關重建措施,只要該地區有迫切的重建需求,或該建築安全存有疑慮,就會由公辦都更,即是由政府單位組成,提供都市更新所需的專業技術,以及協助民眾解決專業領域問題。而後會召開公聽會,聽取屋主意見後擬定都更計畫,只要遵循其相關法規,最後就執行拆除流程。

導正人民錯誤觀念 確保居住安全品質

解決地主與建商時常因收益談不攏,影響重建效率,戴雲發表示,由於民眾對以營利為主的建設公司信任度較低,若由建商澄清,效果便會大打折扣,因此需藉媒體、結構技師單位導正被誤導的政策或觀念。

如今台灣老舊房屋依然是必須正視的問題,戴雲發強調,存有安全疑慮的老舊房屋要盡快申請拆除重建,若房屋內部結構狀態還保持完善,則可尋找專業技師評估屋況,或加強結構安全,才能提升民眾的居住安全品質。